首页 >> 新闻资讯 >> 国际资讯

短期碳税仍是碳减排效率最明显的最优政策工具

发布时间:2014-10-14  

   日前,纽约气候峰会提出中国人均碳排放首次超过欧盟。按照国际环保组织“全球碳计划”的估计,中国2013年的人均排放二氧化碳7.2吨,超过欧盟的6.8吨。而按照总量计算,目前中国的碳排放总量已经超过欧盟和美国的总和,中国的碳排放占全球总排放的28%,而美国和欧洲分别为14%和10%。因此,如何通过市场机制减少碳排放,是政府应对气候变化的重要方面。

  2011年11月,国家发改委批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”7个试点开展碳排放权交易试点。目前7地碳排放权交易所均已运行,但是,截至2014年8月,7试点累计仅成交了二氧化碳排放量1100万吨,成交金额4.5亿元,不仅量小而且履约的情况不是很好。试点增强了试点地区排放单位的节能意识,同时也暴露了试点中存在的许多问题。

  首先,碳交易缺乏成熟的法律支撑,试点地区各自为政,约束力较弱。不具备有法可依的碳排放控制制度,仅强制企业参与,无法形成真正的交易市场。此外,还需要通过立法建立统一的碳排放管理标准,纠正各地区在试点中的企业范围、碳排放的核算体系以及碳排放权交易所发展等差异,扩大碳排放市场范围。

  其次,碳交易缺乏透明的市场信息,导致不确定性较大,也限制了市场交易。透明的碳排放信息是碳交易的基础,目前在碳排放信息的披露和履约上,市场开放的信息严重不足。一方面,碳排放的统计核算体系还不够完善;另一方面,企业没有动力去报告这些数据。不透明直接限制了投资者进入碳排放交易,限制了市场规模。

  从现状看来,中国碳排放交易市场发展问题比较多,短期收效不大。那么碳税是否可以更有效些?

  碳税与碳排放交易机制作为减排的主要经济手段,两者的理论基础不同,作用的方式不同,减排的效果不同,对社会经济的影响也不同。碳税一方面提高化石燃料的成本,减少化石燃料的消耗和减少温室气体排放;另一方面可以使得清洁能源与价格相对低廉的化石燃料相比,更具成本竞争力,进而推动清洁能源的推广。所以,碳税和碳交易都能够促进节能减排和能源结构向清洁能源倾斜,但都有相应的经济和社会成本,以及存在成本分摊问题。因此,碳税和碳交易的选择或组合需要从四个方面,即环境成效、成本效益、分配效果(公平性)和体制上的可行性进行考量。

  碳税和碳交易机制都是试图通过市场经济手段来实现节能减排的目标。碳税采取的是价格干预,试图通过相对价格的改变来引导经济主体的行为,达到降低排放数量的目的。而碳交易则采取数量干预,在规定排放配额的前提下,由市场交易来决定排放权的分配。在完美市场的假定下(信息充分且不存在交易成本),这两种减排机制的最终效果应该区别不大。不过,现实世界中信息不对称及交易成本的存在,两种机制在成本和效果上的差异应该不可避免。

  从减排成效来看,碳税可能使企业在采取节能减排技术措施的同时,有可能通过提高产品价格,将新增碳税的成本转嫁给下游消费者,导致碳税只能增加财政收入而不能对排放形成有效约束。因此,碳税的效果具有相当的不确定性。而在碳交易市场中,总排放配额是确定的,企业只能在市场上购入减排配额完成减排目标。与碳税相比,碳交易的减排效果相对确定。从这一意义上说,同一力度的减排政策,碳交易的减排成效可能大些。当然碳交易的最大问题在于有效的碳交易市场需要时间培育,而培育过程中的减排成效比较差。

  从减排成本来看,碳税的成本主要是信息成本,因为合理的税率确定,政府需要获得每个行业(企业)排放的成本,以及排放对社会环境的影响(社会成本),信息的不充分会导致税率偏离合理水平,进而损害了碳税的有效性。与碳税相比,碳交易所需的信息相对简单,主要是排放配额的分配需要确认企业减排成本,但是通过采用拍卖方法,在机制设计合理的情况下,企业减排成本应该可以在其报价中得到充分反映,无须政府再付出额外的信息成本。但是,碳交易体系有其他成本,包括需要构建交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系等基础投入,此外,碳价格的不确定性会增加减排企业的额外管理成本。因此,碳交易的整体成本可能更大。

  从短期的政策可行性看,碳税比碳交易机制可能会更有效率。控制温室气体获得的收益只能缓慢体现,而控制排放所付出的成本却是显而易见的。政府通过设立碳税,并根据总体减排目标设定税率调整的时间表,可以使碳排放的成本变动可预测,而企业可以根据自身的情况,明确未来的生产经营,或进行相应节能减排技术改造,或淘汰效益低下的产能。与价格波动幅度巨大的碳排放交易相比,碳税更有确定性和效率。此外,碳税避免了棘手的减排配额的分配问题,使得政府可以在成本可控的情况下,根据经济运行情况通过税收水平的调整,来灵活实现减排义务。

  因此,相比较下,碳税更适合目前严峻的气候变暖形势。由于国际合作机制仍无法就碳排放总目标上达成一致的时候,碳税能促使国内高碳、能源密集型产业在短期内实现较大减排。而长远来看,基于总量控制-交易机制的碳交易市场,仍可能是实现全球碳减排成本最低、效率最明显的最优政策工具。
来源:中国节能服务网